對我國污泥處理處置產業政策的探討

　　一、我國污泥處理處置產業政策亟待制定

　　污泥處理處置是一項極具潛力的環保產業。2009年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，要把節能環保產業作為新興戰略性產業發展，這不僅是改善環境質量、實現長遠發展的重要抉擇，也是現實經濟結構調整的重要任務。

　　根據“十一五”規劃，我國污泥處理處置投資需求為473億元，產業發展初露端倪，但仍面臨基礎薄弱、資金不足、管理缺失等問題。污泥處理處置產業的健康有序發展除靠市場力量推動外，還需政府綜合利用經濟、法律和行政調節手段扶植，制定科學、有效的產業政策。

　　產業政策根據其內容可分為產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策等。我國住房和城鄉建設部、環境保護部以及科學技術部于2009年2月聯合發布了《城鎮污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術政策(試行)》，技術政策可為工程設計、施工、運營、監管提供技術依據，能夠有效地促進技術創新和產業發展。與此同時，污泥處理處置相關的經濟、法律和行政調節等產業結構政策，市場監督、公共投資、資源調配等產業組織政策，根據地區間差異制定的產業布局政策等產業政策的其他組成部分仍缺乏系統性，尤其是收費、財稅、金融、監管等政策的不明確更是制約著污泥處理處置產業的市場發育和發展，亟待研究和制定。

　　二、國內外污泥處理處置政策

　　目前，歐美等發達國家一般由水務運營企業負責污水的收集處理以及污泥的處理，由專業公司負責污泥的處置利用，其運營經費主要來自污水處理方面的各項收費，污泥產品銷售收入以及政府補貼比例較小。立法機構和政府通過制定污泥處置的法規和標準等管理污泥處置活動，環境、市政等主管部門發放許可并按照法規和標準進行監管，因此法規和標準對污泥處理處置產業發展有直接影響。

　　歐盟目前并無明確的污泥處理標準，尤其是對削減病原體以及有機污染物的規定。土地利用為污泥處置提供了可持續的解決方案，因此在污泥泥質符合公眾健康和環境保護要求的前提下，歐盟委員會鼓勵對污泥進行土地利用。大部分歐盟國家的污泥允許最大用量約為5噸干污泥/(公頃?年)，通常用于農田的污泥不超過2~3噸/(公頃?年)。當前歐盟污泥農用標準僅對重金屬做了規定，由于過去20~30年所有成員國的重金屬含量持續下降，因此重金屬幾乎不構成污泥施用的限制因素。當前的限制因素一般為營養物質，因此部分國家規定了農用污泥的氮元素標準，這一方面是由于氮、磷、鉀是植物生長的三種重要營養物質；另一方面由于氮循環的復雜性、多種流失途徑以及在土壤中的存在問題，氮的環境影響最大。此外，當前的歐盟委員會工作文件正考慮對污泥中部分種類有機污染物設定限值。歐盟的農業政策改革對污泥土地利用起到推動作用。2005年1月以來，共同農業政策(CAP)補貼開始執行交叉遵守(cross compliance)原則—基于環境與公共健康的最低標準，農民應保證營養施加量與農作物利用速率、環境法規及任何可減小投資的替代活動相符，這有助于提高農民使用污泥的積極性。

　　美國長期以來一直推行污泥資源化利用政策，同時制定了相關法規的定期修訂計劃。美國現行的《污水廠污泥利用與處置標準》(40CFR503)于1993年3月22日開始實施，包括總體要求、污染物限值、管理規定、操作標準、監測頻率要求、記錄及報告制度等。法規對污泥土地利用、填埋及焚燒等三種污泥處理處置方式作了規定，此標準制定歷時10余年，廣泛聽取了公眾與私人意見。美國的污泥利用存在三級約束：聯邦標準、州標準、地方標準，由上至下的各級標準越來越嚴格。40CFR503標準中污泥管理的相關規定較少，因此出現了一些對項目設計和實施的過程細節的規定，此類技術規定對法規進行補充。1995年美國環保局發布了新版設計手冊：市政排泄物和污泥的土地利用。各州也制定了相應導則，此類文件通常包括用地的選擇、規劃及設計。選擇污泥用地時應考慮限制污泥應用物理條件，如坡度和平整度等地形因素、輸送便利性、土壤特性、植物特性、水源特性及氣候條件等。

　　當前我國污泥處理處置產業市場正處于初步發展階段，相關設施的建設和運營通常以國有企業為主體，費用來源主要為污水處理費、政府投資和補貼，因此各地方性污泥處理處置政策以對收費保障、財政補貼和企業融資的規定為主。

　　在2009年北京市政府向北京市人大提交審議的《北京市水污染防治條例(草案)》(送審稿)(以下簡稱《條例》)中，規定污水處理設施運營單位對所產生污泥的貯存、運輸、處理、處置全過程承擔污染防治責任。北京市人大城建環保委員會對《條例》的審議意見指出，各級人民政府可通過政府投資或者其他方式籌集資金，統籌考慮污泥處理處置問題。江蘇省環境保護委員會于2009年3月下發了《關于推進全省污水處理廠污泥無害化處置工作的通知》，提出到2010年全省所有城鎮生活污水處理廠和工業廢水集中處理廠污泥基本實現無害化處置。要求各地在政府對列入國家鼓勵發展的污泥處理處置技術和設備按規定給予財政和稅收優惠；對社會力量建設的采用先進技術的污泥處置項目，要優先安排環保引導資金。要求建立污水處理收費政策和污泥處置費的提取和支付機制，對污泥排放和未達到無害化處置要求的企業加收排污費。浙江省環保廳等9部門于2008年12月聯合出臺了《浙江省污水處理設施污泥處置工作實施意見》，指出應建立污泥處置的價格補償機制，將污泥處置的費用納入污水處理成本，同時根據固體廢物有償處置的原則，運用價格杠桿推動污泥的無害化處置工作。統籌安排環境保護財政專項資金，同時在循環經濟、技術改造和環保補助等專項資金框架內對污泥處置項目建設、適用技術和裝備的推廣應用等方面予以傾斜，進一步深化金融和環保部門之間的協作，加強對污泥處置項目的信貸支持和金融服務。

　　三、對我國污泥處理處置產業政策的建議

　　從總體上看，應堅持以科學合理、因地制宜的方針制定污泥處理處置設施建設和運營的保障性、鼓勵性政策。為使污泥處理處置工作在全國范圍內協調發展，基礎性投資宜通過中央政府的轉移支付在全國各地區分配使用，應根據各地區經濟社會發展水平和自然條件，靈活制定，也要充分考慮非政府投資項目的情況制定以下政策。

　　1、收費保障政策

　　我國污泥處理處置資金嚴重不足。根據以往的資料，發達國家污泥處理投資已占污水處理廠總投資的50%~70%，而我國只占污水處理廠總投資的20%~45%。目前我國的污水處理費體系中污泥處理處置費用比例過低，無法滿足污泥處理處置的需要，因此應根據各地實際情況，制定合理的污泥處理處置收費政策和體系。

　　應完善污泥處理收費體系。明確將污泥處理處置運營成本列入污水處理收費，適時開征污泥處理費，同時建立合理的價格調整機制，分階段提高收費標準；設立專戶單獨核算，專款專用于城市污泥處理處置設施的建設、運營、維護，切實保障經費及時支付。

　　應加強宣傳教育和公眾參與程度，提高全社會對污泥處理處置問題的認識，為污泥處理處置收費工作奠定社會基礎。應適當考慮對弱勢群體實行污泥處理費補貼制度。

　　2、財稅優惠政策

　　采取鼓勵和扶持污泥處理處置產業發展的財政、稅費優惠措施，以財政補貼、稅費減免等經濟杠桿引導和支持企業從事污泥處理處置工作。

　　(1) 建立經費補償機制

　　財政加大投入力度，如每年安排專項資金用于制定污泥處理處置專業規劃、政策研究、技術進步及前期工作的補貼等；建立污泥處理處置設施建設和運營環節的財政補貼渠道，結合工作成效給予投資補貼、利息補貼、貸款或擔保等；拓展財政補貼來源，政府將城市基礎設施維護費和住宅市政配套費按照一定比例用于建立污泥處理處置項目補償基金，適當發行政府債券等用于補充污泥處理處置費用的不足；污泥處理處置項目免交城市基礎設施配套費及城市規劃綜合技術服務費；將污泥處理處置工程列入環保補助資金重點支持項目，安排各項專項資金按照一定比例支持污泥處理設施建設和運營；加快符合條件的污泥處理處置企業的高新技術企業資質認定工作，享受相關優惠政策；爭取利用國外優惠貸款或贈款，用于污泥處理處置設施建設；污泥處理處置生產用電按民用或大工業電價繳納電費。加快污泥處理處置設施的改造和新建項目的核準、備案，采取行政劃撥方式提供項目建設用地，減免土地稅。

　　(2) 建立運營稅負減免機制

　　根據《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》，污泥處理處置企業享受一定的減免征企業所得稅政策。建議將污泥資源化產品收入列入《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》享受所得稅減計收入政策；滿足一定標準的污泥處理處置企業享受免征增值稅政策；將污水處理勞務免征增值稅的政策擴展到污泥處理處置領域；免收污泥處理處置收費的營業稅；對污泥處理處置設備實行加速折舊政策。

　　(3) 保障污泥資源化產業的穩定收益

　　對污泥資源化利用產品優先采購。完善資源綜合利用產品的認定工作，把資源化利用的污泥列入《資源綜合利用目錄》；對污泥資源化利用產品作出明確限定，將消化產生的能源、以污泥為原料的建材、污泥復合肥等產品列入優先采購名錄，規定政府部門投資的建設項目在保證安全和使用功能的前提下，優選一定比例以污泥為原料的建筑材料。

　　對污泥資源化產品指定政府采購價格。以污泥作為輔助燃料生產的電量按照可再生能源確定上網電價，同時參照城市生活垃圾發電廠電價補貼標準，按摻燒比例享受補貼。此外，對于污泥陶粒、污泥熔融料、污泥生態水泥、污泥燃料、污泥型煤粘合劑、污泥復合肥等指定用于政府部門投資的各類項目時，也應不低于同類產品的價格采購。

　　根據污泥資源化產品產生的碳減排量和節約的不可再生資源量取得收益。按照發展循環經濟和低碳經濟的要求，污泥資源化產品替代不可再生資源產品時，計算由此產生的碳減排量，通過在碳交易市場出售溫室氣體減排額獲益；如碳排放交易近期無法實現的，政府應考慮將碳排放超預算企業的罰款轉移支付給污泥資源化產品供應商。

　　3、投資運營政策

　　制定鼓勵多元化投資的政策。在爭取政府劃撥污泥處理處置專項資金的同時建立多元化的污泥處理處置融資渠道，廣泛吸納國內外各類資本。鼓勵成立專業污泥處理處置企業，實現污泥的集約化和產業化經營。

　　(1) 采取多種經營形式

　　鼓勵外資、金融機構、上市公司、民營資本等各類投資主體，通過投資、參股、承包、托管、租賃、特許經營等形式參與污泥處理處置設施的建設和運營。

　　(2) 建立多元化投資體制

　　引導創業投資、風險投資機構和基金支持企業發展。支持企業在境內外上市，鼓勵企業利用企業債券、公司債券、短期融資券和中期票據進行融資。建立政府與金融機構溝通協調機制，搭建政、銀、企溝通合作平臺，推動各金融機構加大信貸支持力度。積極探索和創新外資利用方式，加強與世行、亞行等國際金融組織的合作，引進資金、技術和先進的管理經驗。

　　(3) 提高企業競爭力

　　重點支持核心競爭力強的企業和企業集團，提高其規模效益和市場競爭力；培育環境工程總承包公司；積極引導中小型環保企業向專業化方向發展，為企業集團和總承包公司提供專業化配套服務。

　　4、行業監管政策

　　通過政策引導，將污泥處理處置工作由行政手段直接管理為主逐漸轉變為依靠法律法規進行法制化管理為主。特別是政府部門要轉變職能，由污泥處理處置的投資者、管理者和經營者，轉變成為產業化經營的指導者、培育者和監督者。

　　(1) 建立市場化管理制度

　　根據污泥處理處置產業政策，監督設施建設、運營市場化過程中操作程序的合法性，維護公正、公平、公開的市場競爭環境。不允許將未經穩定化處理的污泥外運填埋。污泥填埋場嚴格執行國家和地方標準，加強對場地選擇、防漏措施、滲瀝液與填埋氣體收集與處理、環境影響和安全進行檢查和監控。

　　(2) 建立全過程管理制度

　　政府主管部門除了制定相應的鼓勵政策外，還應該對污泥處理處置全過程加強監管，避免產生二次污染。城鎮污水處理廠、污泥運輸單位和各污泥接收單位建立污泥轉運聯單制度，并定期將記錄的聯單結果上報地方相關主管部門。建立完備的檢測、記錄、存檔和報告制度，并對處理處置后的污泥及其副產物的去向和用途進行跟蹤和報告，相關資料至少保存5年。建立污泥動態信息收集上報系統，包括各個污泥源的產生量、中間環節的處理處置量以及終端土地利用情況，形成一系列數據報表及數據庫，為數字化管理提供信息基礎；在現有管理辦法基礎上，逐步建立基于污泥監測、檢查、監督、執法的相關地方法規、條例、標準、制度等政策體系。

　　(3) 引導建立污泥產業鏈

　　理順污泥處理處置上下游企業的關系，建立動態發展的循環經濟產業鏈。主動協調與促成污泥處理處置企業與相關企業聯合，以污泥為紐帶實現上下游企業的共贏。如利用發電廠余熱對污泥進行干化處理，污泥干化產品可作為低品位燃料用于發電，使熱電廠既減少了資源浪費又增加了新的能量來源，污泥燃燒灰渣也可用作制作磚瓦等建材的原料，從而實現了發電廠、污泥處理企業、建材企業的共同發展；污泥經高溫發酵處理后生產的營養腐殖土，可用作園林綠化或農業有機肥，也可作為垃圾填埋場覆蓋土，從而實現了污泥處理企業、農業生產者及環境衛生企業的互利共贏。

　　(4) 加強組織領導

　　污泥處理處置涉及面廣、政策性強、管理部門多，建議由政府牽頭成立污泥處理處置工作領導協調小組，組織協調解決污泥處理處置工作中的實際問題，研究制定有關污泥處理處置設施建設、運營、收費管理、市場準入等方面的配套政策，力求通過組織領導，使各部門有效銜接和配合，逐步規范污泥處理處置的產業化管理。

　　污泥處理處置是一種公共服務，產業的健康發展需要政府制定科學、有效的產業政策。通過對我國污泥處理處置產業政策的制定現狀和發展趨勢的分析，提出應重點發展如下政策：以污泥處理處置價格體系為核心的收費保障政策；以經費補償、稅負減免和產品采購機制為核心的財稅優惠政策；以多元化渠道融資為核心的投資運營政策；以市場化準入機制、全過程管理制度為核心的行業監管政策。同時，污泥處理處置產業政策制定時應充分考慮到各地區的經濟社會發展水平和自然條件，做到統籌兼顧、合理指導。

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